CF40中国金融改革报告 ：“双峰”模式可为中国金融监管改革提供借鉴

金融监管机构改革是本轮国务院机构改革的重要一项，特别是其中初步浮现的“双峰”监管模式，受到市场广泛关注与讨论。

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局（以下简称“金融监管总局”），作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护；同时，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入金融监管总局。证监会调整为国务院直属机构，企业债发行划归证监会负责，证监会的其他职责不变。

这一调整被视为初步搭建了中国特色的“双峰”监管架构。央行专注货币政策与宏观审慎职能，金融监管总局统筹微观审慎监管与行为监管职能，证监会资本市场监管职责进一步强化。

什么是双峰监管？相比其他监管模式，双峰监管有哪些突出优势？为什么重视行为监管、加强金融消费者保护如此重要？相关国际经验对我国有哪些启示？

2022年4月发布的《2022·CF40中国金融改革报告》分报告《提高金融监管效能》或可为这些问题的回答提供一些参考。这份报告认为，在我国金融监管政策的有效性逐渐下降的背景下，审慎监管和行为监管适当分设的“双峰”监管架构，可作为中国金融监管构建的改革方向。

《金融促进高质量发展之路——CF40中国金融改革报告》

张晓慧 黄益平 王毅 朱隽 张斌 著

中信出版集团

2022年11月

上述分报告课题负责人为CF40学术委员会主席、北京大学国家发展研究院副院长黄益平，课题组成员包括上海新金融研究院副院长刘晓春和北京大学国家发展研究院副研究员王勋。

*本文摘编自《2022·CF40中国金融改革报告》分报告《提高金融监管效能》，小标题为编者所加。

”

金融监管的主要类型

金融监管有很多不同分类方法。

按照监管方式，可以分为机构监管和功能监管。

机构监管是现代金融监管体系较为初始的形式，就是监管机构以金融机构的法律性质或注册类型（如银行、证券公司、保险公司等）为基础确定监管对象。在实行机构监管的金融体系中，各类金融机构通常分业进行经营，同一种类型的金融机构均由同一监管机构监管。中国实施的是机构监管，就是根据机构的法律性质或者业务类别来实施监管。一个通俗的说法是“谁发牌照谁监管”。

功能监管是以金融机构所从事的金融业务性质（如银行、证券、保险等业务）明确监管机构，每种类型的金融业务都有对应的功能监管机构。功能监管的概念源于美国经济学家罗伯特·默顿及其合作者的研究。在持续的竞争和创新中，金融机构提供金融产品的种类和服务的范围在不断变化，金融机构与市场之间的边界也逐渐开始交叉，传统的机构监管者就会不断面临严重的监管重叠和监管空白并存的尴尬局面。因此，默顿认为机构监管转向功能监管将是不可避免的趋势，主张对发挥同一金融功能的不同金融机构所开展的类似业务实行相同的监管。

随着金融机构混业经营的趋势逐渐明显，功能监管的概念开始得到学术界和业界的关注。功能监管的代表国家有法国、意大利、西班牙和巴西等。功能监管模式下，不同类型的金融机构开展相同性质的金融业务，将面临相同的监管标准，从而有利于促进市场公平和良性竞争。值得注意的是，功能监管模式下，金融监管的有效性取决于金融业务的明确界定。然而，在金融创新和金融科技快速发展情况下，金融产品的复杂性提高会导致金融业务界定的难度，进而影响监管的有效性。

从机构设置看，大致可以分为三类金融监管模式：

第一类是分业机构监管模式。同一种类型的金融机构（如商业银行）均由同一监管机构（如银监会）监管。目前，采取机构监管模式的国家和地区有中国大陆、中国香港和墨西哥等。

第二类监管模式是混业监管，也称为综合监管，是指由一个综合的金融监管机构对金融体系的所有机构和产品进行审慎监管和行为监管。综合监管的优势在于金融监管机构可以全面综合的掌握金融市场信息，从而避免机构监管或功能监管模式下不同监管机构的监管标准不统一等问题。在金融机构混业经营趋势下，综合监管模式也成为2008年金融危机之前国际金融监管模式改革的主要参考。

然而，英国北岩银行事件以及随后美国的次贷危机暴露出来的金融机构行为和金融消费者权益保护等问题，均表明综合监管的有效性是有限的。三十国集团研究认为，综合监管模式下，单一监管机构缺乏必要的制约和补充机制，且容易由于官僚化导致监管效率下降。

第三类监管模式——双峰监管（Twin Peaks）——是依目标进行监管。按照监管职能设立两个监管机构，将审慎监管和行为监管分开。审慎监管负责维护金融体系和机构安全和稳健运行，行为监管负责公平交易，以保护金融消费者合法利益。这两个分开，类似骆驼的两个峰，所以称为“双峰”监管。澳大利亚是非常典型的例子，它有两个不同机构。很多国家的宏观审慎监管这一块放在央行。

随着金融创新和金融混业经营，金融机构提供的金融服务之间的差异缩小，以及金融控股集团（公司）的出现，导致金融风险更容易跨行业、跨地区和跨产品传染，从而引发系统性风险。因此，英国经济学家迈克尔·泰勒及其追随者提出了金融监管的“双峰”模式，建议成立“金融稳定委员会”以加强审慎监管，建立“消费者保护委员会”以规范金融机构行为，从而形成两个监管职能相互补充的监管机构框架，以防控系统性金融风险的爆发。

迈克尔·泰勒将审慎监管的职责比作医生，发现金融机构的“病因”加以救治，而将行为监管的职责比作警察，倾向于对机构的违规行为严肃问责，对违纪行为进行严肃处罚。在金融监管实践中，既需要“医生”又需要“警察”，二者既相互独立又相互补充，这种安排可避免监管职能在不同监管部门间重叠，并解决金融监管目标等方面的矛盾冲突，从而更好地维持金融体系的稳定。

澳大利亚和荷兰是最早采用“双峰”模式的两个国家。2008年全球金融危机期间，这两个国家的金融体系表现更为稳健，并且危机之后恢复较为迅速。在监管模式上，这两个国家均采取了审慎监管和行为监管既相互独立又相互补充的“双峰”监管模式。英国在2008年金融危机后，决定继续推进金融监管改革，并于2013年４月正式走向“双峰”监管。目前，西班牙、意大利和法国也在积极考虑“双峰”监管模式。

国际金融危机后的监管改革：行为监管得到重视

在2008年的全球危机以后，金融监管改革明显提速，各国以及国际金融稳定委员会、IMF等一直在讨论国际金融改革问题。2008年次贷危机演变成全球性的大灾难，一个很直接的教训，就是说明金融监管出了问题，所以需要进一步的改革。

全球金融危机后，主要发达国家纷纷开始反思之前的金融自由化浪潮，重新审视新古典经济学的市场竞争和行业自律的基础假定，从而认识到有效的金融监管对维护金融体系稳健运行、有序提供金融服务的重要性，并积极探索推进新的监管改革。

化解系统性金融风险是全球危机以来国际金融监管改革一个重要目标，特别关注大批金融机构同时发生风险的现象、金融运行中的顺周期机制和部分金融机构大而不倒的问题。

从具体的监管改革举措看，进展比较多的是以下三个方面：提高针对金融机构的微观审慎监管标准，重视宏观审慎监管以防范系统性风险，以及加强行为监管以增进金融消费者合法权益保护。这三个方面也成为了金融危机后国际金融监管改革的重要内容。

行为监管是金融监管机构对金融机构的经营行为进行监督管理，通过制定有关信息保护、避免误导欺诈、公平交易、争端解决等规定，以保护金融消费者的合法权益。市场信心对于金融市场稳定至关重要。行为监管机构通过金融科技手段进行检测或者通过对现场随机审查评估并及时披露信息，对违规金融机构进行处置，从而可以降低金融市场的信息不对称，增加金融消费者对金融市场的信心。

然而，实践中，相对于审慎监管，对行为监管往往重视不够。相对于金融机构，对金融消费者的保护往往不足。金融危机之前，多数国家的监管指标体系和评价标准也更侧重于金融机构稳健经营和风险防范的能力，对金融机构经营行为的适当性和合理性以及由此可能产生的风险往往重视不够。

2008年金融危机前的美国，由于经济持续多年保持稳健，宽松的政策环境增强了金融机构对房地产价格持续上涨的预期。金融机构通过各种宣传和营销手段，为大量不具有还款能力的消费者提供抵押贷款，然后以此为底层资产，进行资产证券化。而当货币政策收紧，房地产价格下跌时，造成大量不具有还款能力的消费者违约。因此，对金融机构行为监管的缺失，也成为美国次贷危机爆发的重要原因。

而采用“双峰”监管的国家，其金融体系在危机期间以及之后较为稳健的表现，引起了越来越多国家监管机构的关注。英国、美国等西方主要国家开始改革原有的金融监管体系，加强行为监管和对金融消费者保护。此外，金融稳定委员会、G20、世界银行等组织和机构也纷纷推出指导性意见，强调相对独立的行为监管的重要性。

当前我国金融监管效能亟待提高

2017年的全国金融工作会议决定成立“金融委”，这对于中国金融监管体制改革，是非常重要的一步。“金融委”将统筹经济金融政策。但这不应该成为监管改革的终点，实施监管政策的监管框架还需要重构。在国际上有不同的金融监管模式，中国到底会最终选择哪种模式，还有待观察。

作者收集了有关宏观审慎政策、监管模式以及信贷增长、杠杆率、资产价格增长等反映宏观审慎监管有效性的数据，分析了不同的监管模式对宏观审慎政策逆周期监管有效性的影响。主要发现有：

一、从2013年起，中国金融监管政策的有效性出现了下降。

本文所构建的金融监管有效性指数包括三个方面的分指数：第一个是宏观审慎指数，主要是股价、汇率、CPI和PPI等价格的波动率；第二个是微观审慎指数，主要是商业银行的杠杆率和不良率；第三个是消费者保护指数，主要是获得信贷的难易程度与中小投资者保护。指数表明，全球金融危机之后，金融监管政策的有效性出现了缓步上升，但自2013年之后，有效性又开始稳步下降（图1）。

这可能有两个方面的原因：

一是监管目标多元化。监管机构既要为金融稳定负责，往往又承担着行业发展的职责。稳定和发展之间本身就存在着一个权衡问题，实际操作中易顾此失彼。

二是因为在混业经营日益流行的情况下，分业监管模式很难有效防控风险。2013年以后传统金融业之外的金融业务快速发展，但监管并没有能够完全覆盖。特别是在宏观审慎监管加强的情况下，出于盈利性和同业竞争的动机，金融机构尤其是中小金融机构更倾向于利用分业监管模式下的监管空白进行监管套利，从事影子银行等高风险溢价的金融业务，从而使宏观审慎政策难以实现逆周期监管的效果。

实证研究的结构也表明，分业监管模式下，宏观监管的加强不但不会有效抑制信贷增长、信贷/GDP缺口、非金融部门负债/GDP、房价增幅等指标，反而会由于监管空白导致的监管套利，推高这些会明显降低宏观审慎监管有效性的指标。

图1 中国金融监管政策的有效性指数

数据来源：CEIC数据库；王勋，黄益平和陶坤玉(2020)

二、审慎监管和行为监管适度分离的“双峰”模式中，利用宏观审慎政策进行逆周期监管的有效性最高。

实证研究结果表明，该模式下宏观审慎监管加强，会显著抑制信贷增长、杠杆上升和以房地产为代表的资产价格泡沫，且有效性显著高于其他模式。

2008年危机后，澳大利亚和荷兰的金融体系迅速恢复，尤其是澳大利亚的金融机构在危机期间未受显著影响。这两个国家的金融监管均采用了“双峰”监管模式。这种安排可避免监管职能在不同监管部门间重叠，并解决金融监管目标等方面的矛盾冲突。

课题组的实证研究表明，2008-2015年间，采取审慎监管和行为监管相分离的“双峰”模式国家，金融监管的有效性平均高出其他国家13个百分点（图2）。

图2 双峰模式与其他模式金融监管效率比较

数据来源：CEIC数据库；作者计算

三、监管模式是影响金融危机发生率的显著因素，而审慎监管与行为监管适度分离的监管模式，有利于降低金融危机发生的概率。

监管模式会影响一国金融监管的有效性。当前中国监管模式仍是分业监管，而金融业务越来越呈现交叉和混业经营的趋势，这势必形成监管套利空间，从而降低监管有效性。近年来影子银行、互联网金融发展迅速引起的潜在风险，与缺乏有效的金融监管不无关系。

实证研究表明，监管模式显著影响着一国金融危机发生的概率，而审慎监管与行为监管相分离的模式，在监管金融机构风险的同时，独立有效的约束了金融机构的行为，保护了金融消费者利益，有助于降低本国危机发生的概率。

建议借鉴“双峰”监管模式的经验，加强审慎监管与行为监管

一、缺乏独立有效的行为监管是中国当前金融监管架构的重要缺陷，这常常导致金融消费者合法权益难以得到有效保护。

当前，以防范系统性风险为目的的宏观审慎监管和以保护金融消费者合法权益为目的的行为监管，是国际金融监管政策改革的两大重要方向。然而，在目前中国的监管框架下，尽管“一行两会”内部均设立了消费者保护部门，但重审慎监管、轻行为监管的局面仍未改变。尽管监管机构要求金融机构加强创新业务的信息披露，然而其信息披露不真实、不充分、不及时的问题仍然存在。并且金融消费者的金融知识参差不齐，识别风险能力有限，难以客观理解多层嵌套的产品风险。金融产品供给方和消费者之间严重的信息不对称，再加上金融消费者对政府隐性担保的预期，放大了消费者的非理性投资行为，增加了金融体系脆弱性。

审慎监管与行为监管在监管目标、分析工具以及监管者角色要求等方面均存差异。但在实践中，对金融机构的行为监管常常得不到足够重视。监管指标体系和评级标准也更加侧重于金融机构稳健经营和风险防范能力，金融机构的行为合规则成为间接目标。

机构监管下，监管部门往往视自身为被监管机构的领导机构，同时一直以来肩负着行业发展职能。因此，对金融机构的营销方式、金融产品的复杂性、产品定价的合理性、金融合同条款适当性等涉及金融机构行为合规的监管，往往监管力度不够。一旦产品出现问题产生风险，将会直接损害金融消费者的合法权益。

由于没有明确的行为监管目标、职责、规则、技术和手段，当金融机构利益与消费者利益同时存在受损风险或者利益发生冲突时，现有监管机构容易陷入两难境地。考虑到行业发展和金融机构安全，监管机构往往下意识地优先维护金融机构的利益，但一旦金融消费者利益可能造成社会影响，监管机构往往又会要求金融机构满足消费者要求以消除事件的社会影响。

从国际经验来看，金融监管者未能及时实施严格的行为监管措施以平衡金融机构与金融消费者之间的利益，对金融消费者保护不足甚至缺失，难以有效纠正金融市场中存在的市场失灵问题，从而出现监管失灵，使金融消费者权益遭受大面积的侵害，这也是金融危机爆发的根源之一。

二、在机构监管模式中应重视功能监管对提升监管效能的作用；借鉴“双峰”监管模式的经验，加强审慎监管与行为监管。

在持续的竞争和创新中，金融机构提供金融产品的种类和服务的范围在不断变化，金融机构与市场之间的边界也逐渐开始交叉，传统的机构监管者就会面临监管重叠和监管空白共存的尴尬局面。功能监管的含义是，只要不同类型的金融机构开展相同性质的金融业务，均面临相同的监管标准和监管主体，这样不但会有效减少监管缺失，还有利于促进市场公平和良性竞争。

金融监管模式多种多样，也各有利弊。但课题组的研究表明，实行“双峰模式”国家的金融体系更加稳健。审慎监管的职能如“医生”，重点在于审查金融机构运行是否健康稳健；而行为监管的职能如“警察”，重点在于规范金融机构的行为，纠正金融机构的不当与违规行为，并对违法违规行为给予严厉处罚，从而保护金融投资者和消费者的合法权益。审慎监管与行为监管应在相互配合的基础上各司其职，保证金融机构既健康运行，又行为得当，从而提升整个金融监管体系的稳定性。

因此，审慎监管和行为监管适当分设的“双峰”监管架构，可作为中国金融监管构建的改革方向。短期内，建议在金融委的框架内设立行为监管的监督协调机制，以加强金融消费者保护在当前监管体系中的重要性。

中长期内，建议借鉴“双峰模式”的经验，将“一行两会”内部已经建立的金融消费者保护部门进行整合，建立国家金融行为监管局，与央行的宏观审慎管理和“两会”的微观审慎监管建立相对分立的监管体系，从而形成金融委统一领导下的准“双峰”的金融监管框架：

金融委负责加强政策沟通协调，实现信息、数据共享；人民银行负责制定和执行货币政策，并对整个金融体系实施宏观审慎监管；银保监会和证监会以金融业务为基础实施微观审慎监管，维护这些金融机构的安全和稳健运营；金融行为监管局负责金融机构的行为监管，在加强对金融机构交叉性金融产品和服务的信息披露、产品定价及产品出售等行为监管的基础上，改善消费者金融基础知识普及、改善消费者对金融产品和金融交易的理解，并更多发挥市场机制作用，提高金融消费者风险承担意识和能力。